基本信息
- 項目名稱：
- 基于巴彥縣“參與式預(yù)算”模式的實證研究
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- 簡介：
- 參與式預(yù)算是一個多維度的推進改革過程，它涉及到財政預(yù)算、民眾參與、司法、區(qū)域性和政府治理等維度。根據(jù)國際經(jīng)驗，平衡公共支出結(jié)構(gòu)、提高公共支出效率的參與式預(yù)算在完善公共財政制度，實現(xiàn)社會和諧等方面都具有積極意義。因此，可以成為地方政府改革的有益嘗試。 2006年，哈爾濱市巴彥縣開始嘗試在縣級預(yù)算編制過程中采用參與式預(yù)算的方法。巴彥縣是哈爾濱市參與式預(yù)算試點縣。經(jīng)過充分的調(diào)研論證，在聽取群眾呼聲的基礎(chǔ)上，確定了興隆鎮(zhèn)自來水廠改擴建工程為參與式預(yù)算試點項目,讓興隆鎮(zhèn)居民吃上了自來水，徹底改變了吃水難和水質(zhì)差的局面。2008年為了深入推進參與式預(yù)算的開展，巴彥縣把巴彥鎮(zhèn)集中供熱作為參與式預(yù)算項目,為7萬多巴彥鎮(zhèn)居民造福，是又一項民生工程。 本項目主要圍繞實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標，進行“參與式預(yù)算”模式研究，基于巴彥縣案例的視角進行分析。在考察巴彥縣參與式預(yù)算實踐的基礎(chǔ)上，分析地方政府參與式預(yù)算的利弊，對集中供水和供熱項目進行滿意度測評的基礎(chǔ)上，力求尋找到一條適合中國國情、符合縣鄉(xiāng)區(qū)域財政狀況的參與式預(yù)算實施之路，以此來改革和創(chuàng)新預(yù)算編制和預(yù)算管理，更好地推進地方政府建設(shè)。
- 詳細介紹：
- 本研究分六個部分展開調(diào)查研究： （一）“參與式預(yù)算”模式介紹和分析。主要闡述參與式預(yù)算的內(nèi)涵、興起與歷程、實踐模式，分析產(chǎn)生作用和存在缺陷。 我國政府預(yù)算缺乏公開性和財政透明度。在政府預(yù)算通過之前，預(yù)算草案是秘密文件。預(yù)算通過之后，向社會公開的預(yù)算內(nèi)容也只是反映總量的很少數(shù)據(jù)，更談不上社會公眾參與到政府預(yù)算的決策中來。隨著體制改革的深化和經(jīng)濟的發(fā)展，各種利益關(guān)系日益復(fù)雜，社會不穩(wěn)定因素日益增多，為此黨中央適時提出了建設(shè)社會主義和諧社會的正確決策。公共財政是指為社會公眾提供公共產(chǎn)品的民主法治的財政模式，既然公共財政的資金是來于社會公眾，相對于社會公眾，財政活動應(yīng)該向社會公眾公開。社會公眾對政府預(yù)算應(yīng)該有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，要做到這一點，預(yù)算公開則是公共財政的一項必不可少的重要內(nèi)容。預(yù)算公開，就是指人大代表和廣大人民能夠通過各種方式看到并能看得懂反映公共預(yù)算的文字和圖表等文件和材料，特別是人大批準后的預(yù)算報告和預(yù)算本身。 根據(jù)國際經(jīng)驗，“參與式預(yù)算”模式就是通過讓廣大人民群眾參與財政資金的分配，使得財政資金分配更符合廣大人民群眾的需求，同時也讓億萬雙眼睛盯著政府如何花錢，把違法違規(guī)行為放在媒體“曝光”，減少資金分配不公和腐敗，促進社會和諧。 “參與式預(yù)算”模式產(chǎn)生的作用和存在的缺陷： 一是產(chǎn)生的作用 1．參與式預(yù)算為公民參與、協(xié)同治理、分權(quán)和恢復(fù)公民對政治制度的信任提供了路徑和動力； 2．致力于以公平為標準的資源再分配，改善了多數(shù)被忽略地區(qū)的生活狀況； 3．促進政府的民主決策、透明、責任、高效，以及公民對政府的控制： 4．自我利益與公共利益的結(jié)合，有利于從狹隘的關(guān)懷走向更廣泛的問題。 5．賦予民眾更多的權(quán)利，使其自信改變社會現(xiàn)實的能力，從而影響政治決策； 6．通過促進交往、傾聽、理解和尊重，培育了一種新的“認同政治”。 二是存在的缺陷 1．對特定公共建設(shè)工程的關(guān)注。許多參與者對認識他們的權(quán)利、政府的財政責任和更廣泛的社會政策不感興趣； 2．參與者對政府的依賴。盡管參與式預(yù)算將公民這一社會活動者們納入到了政策制定過程，政府仍是主要的行為者。 3．長期規(guī)劃在參與式預(yù)算中的角色含糊。許多參與者只對短期或中期的公共建設(shè)工程感興趣，這就很難使人們討論涉及整個城市未來發(fā)展的規(guī)劃； 4．由于行政機構(gòu)的核心作用，政府部門可能力圖利用參與式預(yù)算來促進其自身的議程，隱瞞關(guān)鍵信息、或者弱化監(jiān)督等。 （二）國內(nèi)參與式預(yù)算實踐的經(jīng)驗與啟示。參與式預(yù)算在走向民主政治制度和市場經(jīng)濟制度過程中財政預(yù)算制度的發(fā)展。 中共十六屆四中全會從加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的高度，提出了構(gòu)建和諧社會的任務(wù)，強調(diào)形成全體人民各盡所能、各得其所而又和諧相處的社會，社會公平與公正顯得尤為重要。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，從中央到地方政府的“財富”不斷增多，但是社會矛盾也隨之加劇，其原因與分配不公有很大的關(guān)系。2005年國家審計署對財政部具體組織2004年度中央預(yù)算執(zhí)行進行審計，發(fā)現(xiàn)中央部門的基本支出水平有不合理差異，基本支出人均水平在不同部門間高低相差10倍以上。在預(yù)算保密的情況下，預(yù)算分配中存在的不公平、不合理的問題難以發(fā)現(xiàn)和理解，而且缺乏監(jiān)督的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗。一方面，從政府花錢的角度來說，太大的“運作”空間，必然不利于政府的廉政建設(shè)；另一方面，從監(jiān)督政府花錢的人大的角度來說，其對政府花錢所進行的監(jiān)督疲軟，對財政預(yù)算監(jiān)督缺乏剛性和力度。 如果實施參與式預(yù)算，通過民主懇談，可以幫助政府了解不同利益群體的需求，確保政府“為人民群眾辦實事、辦好事”的政府職責和工作目標符合大多數(shù)人的利益，從而促進公共治理的和諧：可以暢通訴求渠道，促進社會各個利益群體之間的和諧；可以使代表們有機會親自參與方案的制定，使有限的資金用于社會事業(yè)發(fā)展急需投入的項目上，用于人民群眾密切關(guān)注需要解決的項目上。這樣充分調(diào)動了代表參與管理政府公共事務(wù)的積極性和主動性，體現(xiàn)了人民當家作主，顯示了社會主義的優(yōu)越性，同時充分集中了民智，體現(xiàn)了民意，不但老百姓滿意，政府的形象也得到了提升，促進社會更加和諧、穩(wěn)定發(fā)展。 （三）巴彥縣政府引進參與式預(yù)算的實踐經(jīng)驗。分析巴彥縣政府實施參與式預(yù)算的主要做法和經(jīng)驗。 實施參與式預(yù)算不僅有其必要性，而且隨著政治經(jīng)濟體制改革的不斷深化，也創(chuàng)造了良好的條件，使其在現(xiàn)實上具有了可行性。 堅持“科學執(zhí)政、依法執(zhí)政、民主執(zhí)政”，這些理念的深入人心，為參與式預(yù)算提供了思想準備和理念環(huán)境。巴彥縣參與式預(yù)算試驗，是在總結(jié)哈爾濱市道里區(qū)、阿城區(qū)參與式預(yù)算試驗的基礎(chǔ)上，有序引導(dǎo)群眾參與縣級預(yù)算制定和實施過程，并將參與式預(yù)算與縣級政府“做好事、做實事”工作相結(jié)合，探索出一種新的工作方式。 按照“建和諧，抓民生”的思路，巴彥財政部門調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，把解決民生問題作為財政工作的重中之重，在財政并不寬裕的情況下，堅持“財政收入取之于民，用之于民”的理念，著力支持社會發(fā)展和解決民生問題，讓全體人民享受改革發(fā)展成果和公共財政的陽光。在具體工作中，巴彥縣財政工作的主旨就是集中財力，向公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜、向農(nóng)村傾斜、向基層傾斜、向困難群眾傾斜，辦黨委政府關(guān)心、人民群眾急需的實事。 由于巴彥縣民生需求多，財政資源又不寬裕，在財政資金相對有限的情況下，如何最大限度的按照老百姓的需求確定政府“實事”目標，如何最大程度的滿足各個群體的利益，一直是縣委縣政府面臨的困難。2007年，巴彥縣試行了參與式預(yù)算，通過有序引導(dǎo)群眾參與預(yù)算制定，找到了解決這個矛盾的方法。 巴彥縣通過“參與式預(yù)算”模式，找到了切入點，建立項目參與式預(yù)算。2007年，經(jīng)過調(diào)研論證，聽取群眾呼聲，確定將新建興隆鎮(zhèn)第二水廠項目，列入縣委、縣政府2007年所辦的十件大事。興隆鎮(zhèn)是全省最早建制鎮(zhèn)，原有水廠是1985年興建的，設(shè)備老化，每天早晚供水，水質(zhì)差，有三分之二的人口要靠異地運水生活。新水廠設(shè)計能力為日供水9000噸，安排預(yù)算1700萬元，工程當年竣工達產(chǎn)，興隆鎮(zhèn)內(nèi)5.7萬人口生活用水、150家企事業(yè)單位用水及興隆鎮(zhèn)周邊興樂村等4個村2757戶居民生活用水全部解決。 2008年，根據(jù)群眾投票結(jié)果，將巴彥鎮(zhèn)集中供熱工程作為參與式預(yù)算項目。巴彥鎮(zhèn)有常住人口7萬人，而且每年以10%的速度增長，加之冬季用火量加大，煤煙污染日益嚴重。經(jīng)過民意調(diào)查和各屆代表聽證會，縣委、縣政府決定投資4000萬元，建設(shè)集中供熱網(wǎng)。該工程總投資7681萬元，2008年供熱面積為100萬平方米。工程建成后，每年可消減二氧化硫2965噸，減少煙塵排放1031噸。目前，該工程已正式開栓供熱，三分之一的巴彥鎮(zhèn)居民正親身感受著“參與式預(yù)算”給他們帶來的溫暖。 （四）巴彥縣政府“參與式預(yù)算”模式的評價。總結(jié)近年來巴彥縣政府“參與式預(yù)算”模式取得成效和應(yīng)重視的問題。 1．對財政性資金重大項目的詢證和績效評估。 財政投資效率評價，財政效率的三個基本問題：一是該不該辦這件事；二是花多少錢辦這件事；三是與花錢相比是否值得。由于財政效率同時考慮了投入和產(chǎn)出，因而具有綜合性，是政府管理中最高，最基本的效率問題。要求各政府部門花錢辦好事、辦實事。 財政投資效率評價，核心指向財政效率。觀念轉(zhuǎn)變：一是沒有效果、低效果的撥款就是浪費。這是個定性問題：二是績效管理不是一種過程管理，而是結(jié)果管理：三是以績效目標來確定預(yù)算，通過效果評價來結(jié)算資金：四是多種管理方式聯(lián)合應(yīng)用。如：績效預(yù)算；項目預(yù)算?？冃Ч芾聿⒉皇菃渭兊貫榱恕笆″X”，而是為了使花錢更有效。經(jīng)驗表明，省錢的預(yù)算并不一定有效?！吧倩ㄥX，多辦事”的前提是“辦好事”。雖然績效管理并非以“省錢”為目的，但結(jié)果會省錢。 績效管理是指以目標—效果導(dǎo)向的財政管理模式。特點：一是“花錢買服務(wù)、花錢買效果”。政府撥款的目的不是“養(yǎng)機構(gòu)、養(yǎng)人”，而是為了獲得各項公共服務(wù)。二是將公共管理的過程與結(jié)果分開。財政效率是指政府花錢獲得結(jié)果，而不是過程。因此，財政管理方式由過程管理轉(zhuǎn)向結(jié)果管理。三是將公共資金的管理分為“預(yù)算”和“評價”兩個環(huán)節(jié)，通過結(jié)算，將兩者有機聯(lián)系起來。四是引進成本概念，對公共服務(wù)的效果進行量化。以此確定預(yù)算。五是引入政府委托----代理概念，形成多級委托關(guān)系。政府是受托人，將各項職能委托給部門。部門可以進一步委托給單位。從而形成多層委托。預(yù)算是受托單位的代理費用 巴彥縣“參與式預(yù)算”模式的切入點，是建立項目參與式預(yù)算。解決了對公共服務(wù)項目群眾偏好與政府偏好的矛盾，問題是實施項目是否按項目化管理：在項目立項開始，就將其納入項目化管理程序： （1）在申報時，必須附有效果指標和效果考核方法； （2）在撥款時，應(yīng)當與政府采購結(jié)合起來，并對項目資金進行單獨核算； （3）在結(jié)項時應(yīng)當進行項目結(jié)算，編制決算，并進行質(zhì)量驗收； （4）在評價并由有關(guān)部門對項目是否達到了預(yù)定效果進行考評。項目化管理的優(yōu)點是將項目管理順序化，因而各個環(huán)節(jié)周密，這是世界銀行采用的主要方法。項目化管理具有廣泛適應(yīng)性。 項目績效評價方面： 一是確定指標：A，基本指標：根據(jù)項目績效的特征值和預(yù)算目標。包括質(zhì)的指標和量的指標；B，參考指標：其他地區(qū)已經(jīng)達到的效果-投入指標；C，標準指標：國家和部門規(guī)定的指標。 二是指標體系設(shè)計要求：A，全面，B，可行，C，盡量減少重復(fù)。 三是組織專家評價。如果由于資料和指標不全面，因而需要由專家打分，如果資料完整，可由統(tǒng)計指標來替代?？陀^、公正。 四是政策評價。政策評價比較復(fù)雜，它涉及到目前，今后的效果問題。其中不確定因素較多。采用座談會式的評價方法。 2．項目參與式預(yù)算模式的制度設(shè)計的科學性 在基本建設(shè)項目中嘗試社會公眾參與預(yù)算編制。政府明確提出，要進一步完善聽證會、協(xié)調(diào)會和評議會等制度，做到與居民利益密切相關(guān)的社區(qū)事務(wù)交由居民討論、決策。涉及群眾性、社會性、公益性的重要項目，請當?shù)鼐游瘯偌犠C會，聽取居民意見。是否擬定《巴彥縣財政性資金項目績效預(yù)算立項詢證實施辦法》，明確要求對資金量較大且與人民群眾利益密切相關(guān)的基本建設(shè)類項目，主管部門牽頭召集立項申請的預(yù)算單位、政府相關(guān)部門、居民委員會等，召開詢證會，共同對項目是否需要實施、項目如何規(guī)劃等進行論證。最終體現(xiàn)在群眾的參與度和滿意度等方面。 3．探索預(yù)算執(zhí)行情況的公開機制 項目預(yù)算能否真正體現(xiàn)老百姓的意志、為民辦實事，光有科學的預(yù)算還不夠，不折不扣地執(zhí)行才是關(guān)鍵。 4．對巴彥縣“參與式預(yù)算”模式進行了因素分析 一是制約因素分析。巴彥縣的財政狀況：收入水平低，可用財力少，財政供養(yǎng)人員多等等。二是項目預(yù)算存在問題分析。針對已經(jīng)實施的2個項目進行初步分析。三是對巴彥縣“參與式預(yù)算”模式的持續(xù)性分析。解析巴彥縣財政預(yù)算執(zhí)行情況，對項目資金來源進行初步分析。四是對巴彥縣“參與式預(yù)算”模式的推廣應(yīng)用價值進行初步分析。巴彥縣“參與式預(yù)算”模式與國內(nèi)其他地區(qū)的“參與式預(yù)算”模式主要區(qū)別在于僅對項目預(yù)算開展了一系列的有益嘗試，對其深度和廣度的擴展前景進行初步分析。五是巴彥縣“參與式預(yù)算”模式對監(jiān)督層次提升的現(xiàn)實意義分析。居民參與是群眾監(jiān)督層次，人大常委會目前是否介入，將對人大對財政預(yù)算的監(jiān)督模式改變發(fā)射成功深刻影響。六是財政透明度分析。國際貨幣基金組織1998年制定通過了《財政透明度良好做法守則》從巴彥縣“參與式預(yù)算”模式的執(zhí)行情況，探討進一步擴大財政透明度的可能性，將對我國提升財政透明的程度具有特別重要的意義。 （五）深化“參與式預(yù)算”模式的思路與建議 學習借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗，探索“市民決策”模式，積極實施社會公眾參與的“參與式預(yù)算”模式，進一步創(chuàng)新和改革財政部門預(yù)算和項目預(yù)算的編制，科學配置財政資源。針對巴彥縣“參與式預(yù)算”模式的評價和因素分析，提出了進一步深化“參與式預(yù)算”模式的思路與建議。
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作品專業(yè)信息
撰寫目的和基本思路
- 一是研究的出發(fā)點：對該模式運行機制、推進方略、配套措施加以探究分析，總結(jié)其利弊得失是研究的出發(fā)點； 二是研究的著力點：對該模式加以成效分析基礎(chǔ)上完善運行機制、搭建基礎(chǔ)平臺和主體平臺，構(gòu)建完善的評價體系是本研究的著力點； 三是研究的落腳點：使參與式政府管理理念、先進的預(yù)算理論、科學的發(fā)展模式在地方政府公共服務(wù)改革實踐中得到更充分的推廣和運用是研究的落腳點。
科學性、先進性及獨特之處
- 本項目主要圍繞公共服務(wù)均等化目標的實現(xiàn)，從微觀和局部入手，深入基層一線，進行“參與式預(yù)算”模式的研究，此前，部分學者和研究機構(gòu)對省市級的參與式預(yù)算多有探討，對縣級參與式預(yù)算模式的探討為數(shù)不多，本項目基于巴彥縣的視角進行案例分析和實證研究，創(chuàng)新和完善了縣級參與式預(yù)算模式推進方略、配套措施和運行機制。
應(yīng)用價值和現(xiàn)實意義
- 一是為公民參與、協(xié)同治理、恢復(fù)公民對政治制度的信任提供了路徑和動力；二是致力于以公平為標準的資源分配，改善了被忽略地區(qū)的生活狀況；三是促進政府的民主決策、透明、責任、高效；四是自我利益與公共利益的結(jié)合，有利于從狹隘的關(guān)懷走向更廣泛的問題；五是賦予民眾更多的權(quán)利，從而影響政治決策；六是通過促進交往、傾聽、理解和尊重，培育了一種新的“認同政治”。
作品摘要
- 參與式預(yù)算是一種民眾能夠決定部分或全部可支配預(yù)算或公共資源最終用處的機制和過程。本研究在考察巴彥縣參與式預(yù)算實踐的基礎(chǔ)上，通過對參與式預(yù)算的實證研究，分析地方政府參與式預(yù)算的利弊和公眾滿意度，總結(jié)出了一套適合我國國情、符合縣鄉(xiāng)區(qū)域?qū)嵡榈膮⑴c式預(yù)算實施方案，改革和創(chuàng)新了預(yù)算編制和預(yù)算管理，推進了政府建設(shè)。 本項目擬分為六個部分展開研究： 第一部分“參與式預(yù)算”模式簡介和分析，主要闡述了參與式預(yù)算的內(nèi)涵、興起與歷程、實踐模式，分析產(chǎn)生作用和存在缺陷。 第二部分“巴彥縣政府引進參與式預(yù)算的實踐的經(jīng)驗”，分析巴彥縣政府實施參與式預(yù)算的主要做法和經(jīng)驗。 第三部分“巴彥縣政府‘參與式預(yù)算’模式的評價”，總結(jié)近年來巴彥縣政府“參與式預(yù)算”模式取得成效和應(yīng)重視的問題。 第四、第五部分對巴彥縣集中供水項目和供熱項目進行了滿意度分析。 第六部分“深化‘參與式預(yù)算’模式的思路與建議”，學習借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗，探索“市民決策”模式，積極實施社會公眾參與的“參與式預(yù)算”模式，進一步創(chuàng)新和改革了財政部門預(yù)算和項目預(yù)算的編制，形成了一套先向參與式預(yù)算模式的新機制和新方略。
獲獎情況及評定結(jié)果
參考文獻
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調(diào)查方式
- 1.深度訪談：質(zhì)的研究方法； 2.定量研究:(1)編制了巴彥縣參與式預(yù)算模式工程項目滿意度調(diào)查問卷。滿意度計分采用李克特5點量表。(2)調(diào)查對象取樣及基本情況。此部分研究的樣本為201人。
同類課題研究水平概述
- 2005年中國發(fā)展研究基金會在走訪部分城市調(diào)研的基礎(chǔ)上，選擇了上海市徐匯區(qū)、哈爾濱阿城市、哈爾濱道里區(qū)和江蘇省無錫市作為開展參與式預(yù)算工作的四個試點之后，又于2006年年初召集試點成員在哈爾濱舉行了參與式預(yù)算試驗工作研討會，在亞洲基金會的資助下，中國發(fā)展研究基金會與哈爾濱市巴彥縣合作，嘗試在縣級預(yù)算編制過程中采用參與式預(yù)算的方法。經(jīng)過兩年的努力，巴彥縣參與式預(yù)算項目擴大了普通老百姓對政府事務(wù)的參與和監(jiān)督，探索出政府的工作方法從“為民做主”向“讓民做主”的新途徑。近幾年來的參與式預(yù)算改革實踐來看，促進了公共預(yù)算改革，激活了基層人大機構(gòu)作用，改進了政府工作方式，有序推進了民主進程，初步建立了利益訴求的制度性平臺。 國外以巴西為代表的參與式預(yù)算的典型原則概括為: 一是對參與者及他們選舉出來的代表進行持續(xù)的動員; 二是將市按區(qū)域劃分以推動會議的開展和資源的有效分配; 三是政府編制生活質(zhì)量指數(shù); 四是參與者和政府間在政策和資源問題上的公共協(xié)商和談判。 但我國大多數(shù)的政府預(yù)算,在一定程度上還缺乏公開性和財政透明度。在政府預(yù)算通過之前，預(yù)算草案是秘密文件。預(yù)算通過之后，向社會公開的預(yù)算內(nèi)容也只是反映總量的較少數(shù)據(jù)，更談不上社會公眾參與到政府預(yù)算的決策中來。隨著體制改革的深化和經(jīng)濟的發(fā)展，各種利益關(guān)系日益復(fù)雜，社會不穩(wěn)定因素日益增多，如何形成科學有效的利益協(xié)調(diào)機制，協(xié)調(diào)好方方面面的利益關(guān)系，成為研究的焦點和當務(wù)之急。 本研究從參與式預(yù)算的機制創(chuàng)新與完善入手加以實證研究，從改革破題到推進，參與式預(yù)算改革已經(jīng)進入到一定的發(fā)展階段，但從國內(nèi)外研究與發(fā)展現(xiàn)狀來看存在以下幾個亟待解決的問題：一是從具體方法創(chuàng)新走向體制機制推進，面臨許多深層次的問題需要探討，如參與式預(yù)算范圍僅限于居民代表，居民代表產(chǎn)生機制存在不足；二是縣鄉(xiāng)參與式預(yù)算的改革思路還不明晰，相關(guān)制度建設(shè)滯后，尚在探索中，表現(xiàn)在財政預(yù)算過程制定不協(xié)調(diào)，項目資金供給的持續(xù)性存在隱憂等；三是以往研究缺乏實證方法，缺乏定性與定量的結(jié)合；四是國外的經(jīng)驗值得借鑒，但與中國國情相去甚遠。從具體的案例出發(fā)，借鑒理論成果和國內(nèi)外經(jīng)驗，就遇到的問題嘗試探索其深層次的原因與制約因素，為參與式預(yù)算的創(chuàng)新與完善提出可操作性的政策建議，具有重要理論價值和實踐意義。
